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Em 2018, São Paulo (SP) implementou a iniciativa Orçamento Criança e Adolescente (OCA), em parceria com a Fundação Abrinq, para identificar o montante de recursos municipais destinados à proteção e ao desenvolvimento de crianças e adolescentes na capital paulista.

A partir de 2019, a metodologia foi expandida e ajustada para possibilitar o recorte da primeira infância, a fim de mapear e medir os investimentos destinados ao público de 0 a 6 anos. Assim, nasceu o Orçamento Primeira Infância (OPI), que cumpre a exigência de transparência do orçamento estabelecida no Plano Municipal pela Primeira Infância (PMPI) da cidade.

A elaboração do OPI gera dois produtos que são disponibilizados para acesso público no site da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC): uma planilha com o banco de dados para realizar as análises e demonstrar os resultados, e uma nota técnica, que explicita o processo e a metodologia da construção do orçamento temático.

A primeira etapa do OPI consiste em identificar as ações orçamentárias que têm relação com a primeira infância e entender a natureza dessa relação. Na prática, isso significa analisar as mais de 5 mil linhas da LOA de São Paulo e classificar as ações orçamentárias em três categorias: (i) exclusivas para a primeira infância; (ii) não exclusivas para a primeira infância; e (iii) não se aplicam à primeira infância.

Entre as ações exclusivas, estão aquelas inseridas no programa “Proteção e Desenvolvimento Integral na Primeira Infância” do PPA 2022-2025 e das seguintes LOAs de São Paulo. O programa dá destaque à pauta da primeira infância no planejamento orçamentário, e é composto por 25 ações orçamentárias voltadas integralmente ao público de 0 a 6 anos.

Reconhecidas e excluídas as ações orçamentárias que “não se aplicam à primeira infância”, o próximo passo consiste na análise das ações identificadas como “exclusivas” e “não exclusivas” para a primeira infância. Na primeira categoria se enquadram, por exemplo, aquelas relacionadas à educação infantil, que já têm o recorte de primeira infância em sua origem. Essas ações são mais fáceis de mapear e seu valor é computado integralmente na soma do OPI.

O Orçamento Primeira Infância (OPI) é divulgado anualmente na Semana Municipal da Primeira Infância, dentro do balanço anual do PMPI. O apoio da Secretaria do Governo Municipal, responsável pela coordenação intersetorial da política, é fundamental para promover a visibilidade e a utilidade do OPI, assegurando a sua continuidade.

Como classificar ações não exclusivas à primeira infância

O cômputo das ações classificadas como “não exclusivas para a primeira infância” é mais complexo, pois elas beneficiam outros grupos populacionais além da primeira infância. Nesses casos, é utilizado um índice de proporcionalidade variável, calculado de acordo com o nível de relação da ação com o público-alvo. O valor mínimo do índice corresponde a 0,09, que é a proporção da população de 0 a 6 anos em relação ao número de habitantes do município – 1,1 milhão de bebês e crianças de até 6 anos, frente à população total estimada em 11,8 milhões. As estimativas têm como fonte a Fundação Seade, do Governo do Estado de São Paulo.

Assim, o cálculo dos valores das ações “não exclusivas” é realizado por meio da aplicação desse índice, que varia entre o valor mínimo de 0,09 e outros valores que se aproximam do valor 1 – que corresponde à “exclusividade”, ou seja, às ações integralmente voltadas para a faixa etária da primeira infância. As secretarias têm um papel fundamental no apoio à identificação e caracterização das ações com o público-alvo. Um dos maiores desafios metodológicos do OPI é, justamente, aprimorar e padronizar os índices, de forma a assegurar a acuracidade dos dados e refletir, da maneira mais fiel possível, a realidade dos programas e dos serviços públicos ofertados.

Por fim, o montante dos investimentos destinados à primeira infância é calculado a partir da soma dos valores das ações “exclusivas” e “não exclusivas”. Considera-se, ainda, o nível de execução dos recursos de cada ação, mensurado por meio dos valores empenhados e liquidados, ao final do exercício – ou seja, entre os valores que o poder público se comprometeu com a despesa e o que foi adquirido/contratado. Os dados da execução orçamentária são fundamentais para a leitura acertada do orçamento público.

Orçamento regionalizado

Outro aspecto a ser destacado no orçamento da cidade de São Paulo é a regionalização do processo orçamentário, uma estratégia necessária para reduzir as desigualdades socioespaciais – incluindo as que afetam a primeira infância –, contribuindo para a alocação mais efetiva e racional dos recursos e assegurando que sejam aplicados de acordo com as características, necessidades e especificidades de cada território. A estratégia também ajuda a identificar disparidades, evitando que valores continuem a ser destinados a áreas que já contam com mais infraestrutura e recursos, o que elevaria as desigualdades já existentes.

Com o avanço dessa estratégia, o município de São Paulo incorporou ao PPA 2022-2025 o Índice de Distribuição Regional do Gasto Público Municipal, desenvolvido em parceria com a Fundação Tide Setúbal. O índice é composto por indicadores de vulnerabilidade social, infraestrutura urbana e demografia, e é calculado para cada uma das 32 subprefeituras da cidade.